Comment la rigidité du système d’exportation des lanceurs et satellites américains a tué leur marché et favorisé l’Europe ?
Les lanceurs et satellites sont des technologies duales aux utilisations civiles et militaires. La peur de voir des satellites américains utilisés par des pays ennemis contre-eux fut si grande que les États-Unis en ont limité l'exportation par la loi ITAR. Conscients qu'ils en payent le prix, des voix s'élèvent pour mettre fin au déclin.
Qu’il satellise une sonde scientifique, de télécommunication ou une charge nucléaire, une fusée est techniquement identique, seul dépend l'usage qui en est fait. L’absence de différences entre un matériel civil ou militaire les distingue dans l’usage qui en est fait. Les lanceurs et leurs charges utiles étant des biens à double usage, leur commerce soulève des problèmes dès qu’un marché international permet d’envisager leur exportation hors du cadre national. C’est au nom de cette menace que les États Unis ont adopté la législation ITAR en 1976 afin d’empêcher l’exportation de matériel sensible américain d'abord vers l’URSS puis vers tout État menaçant leurs intérêts.
Cette confusion entre civil et militaire se retrouve dans les prémices l’exploration spatiale. Le 4 octobre 1957 le lanceur soviétique Semiorka propulsant le premier satellite artificiel Spoutnik 1 n’était autre qu’un missile intercontinental R-7 sans charge nucléaire. De l’autre côté de l’Atlantique il en était de même : les premiers vol habités américains furent lancés par une version modifiée du missile Redstone, lui même dérivé du sinistre V2 allemand. Plus récemment, l’Iran a procédé au test d’une fusée destinée à placer des satellites scientifiques en orbite. L’événement renforça les craintes suscitées par les prétentions nucléaires de la République islamique dont le programme civil ne serait que le paravent d’ambitions militaires. Aux yeux des pays limitrophes ou occidentaux, la possession d’un vecteur spatial même civil dans les mains d’un État imprévisible fait planer une menace pour la paix dès qu’une éventuelle charge nucléaire placé dans sa coiffe pour en décupler la portée. À l’exception des moyens d’observation de l’univers, les technologies utilisées par les lanceurs et satellites sont duales par nature.
Historiquement, c’est le secteur militaire qui a le premier développé les lanceurs. Dérivés des moyens balistiques développés pour la Guerre Froide ils ont ensuite bénéficié aux programmes civils. Du matériel de cryptographie intéressant autant la sûreté bancaire que le brouillage des communications sensibles, en passant par les matières fissiles aux applications sanitaires, les capacités satellitaires peuvent être conjointement utilisées tant pour de la veille environnementale que pour de l’espionnage. En matière, de lanceurs la réalité est plus nuancée, le curseur entre les deux catégories est davantage influencé par des contraintes politiques que techniques. Même si en terme de capacité, les charges utiles civiles couvrent un plus large spectre (de la taille d’une canette de soda à Hubble) et d’orbites ou géostationnaires (36.000km) que les militaires qui sauf GPS se cantonnent à 200 km et une ou deux tonnes.
L’International Trade Arms Regulation (ITAR), la délicate balance entre sécurité nationale et débouchés commerciaux
Votée en 1976 la loi ITAR (International Trade Arms Regulation) a pour but de prévenir les transferts non autorisés de technologies mettant en jeu la sécurité des États-Unis. En vertu de la section 38 de l’Arms Control Export Act, le Président des États Unis est en charge du contrôle de l’exportation des defense articles et des defense services mais a délégué sa compétence au Department of State.(Ministre des Affaires Étrangères).
Toute exportation (vente des biens ou des plans, lancement à l’étranger, aide technique, divulgation de données techniques) commerciales ou non à opérateurs possédant une citoyenneté autre qu’américaine est soumise à une autorisation préalable.
Les biens à double usage peuvent se voir qualifiés de munition sur l'US Munition List (USML) ou de dual use technology, la qualification retenue déterminant l’autorité compétente et donc indirectement leur potentiel d’exportation des biens. La qualification de dual use technology quant à elle, emportera compétence du Departement of Commerce. Les satellites et leurs vecteurs les lanceurs et satellites figurent sur l’USML car considérés comme des munition et sont soumis au régime le plus strict en matière d’export.
Prison ou amende salée pour tout contrevenant à ITAR
Toute violation de l’obligation de licence est strictement sanctionnée par les autorités américaines. Au début des années 1990 Boeing et Space Systems Loral ont violé cette obligation en exportant de deux satellites américains vers la Chine afin qu’ils soient lancés par les fusées Longue Marche (dont les lancements ont conjointement échoués en janvier 1995 et février 1996). En 2003 les deux compagnies versèrent respectivement 20M$ et 32M$ au Gouvernement américain en échange d’un abandon des charges pesant contre eux. Ce dernier leur repprochant d'avoir indirectement donné un avantage technologique significatif à l’industrie militaire chinoise.
Mais la sanction du non respect d’ITAR s’applique également sur le territoire américain : en 2008 le Professeur J Reece Roth de l’Université de Tennessee fut poursuivi pour avoir mis à disposition d’un étudiant chinois du matériel figurant sur l’USML dans le cadre universitaire.
Le professeur J. Reece Roth a été condamné à 4 ans de prison pour avoir laissé des étudiants chinois travailler sur des moteurs plasma
Une évolution liée aux relations diplomatiques et aux déboires de la Navette
Depuis l'adoption d'ITAR les satellites et lanceurs ont changé cinq fois de ministère de tutelle. Les alternances entre le Département d’État et le Département du Commerce illustrent les intérêts opposés des deux ministères, l’un ayant vocation à promouvoir les intérêts commerciaux américains à l’étranger alors que l’autre s’assure de la non prolifération des sensibles technologies de par le monde. Si les exportations à destination d’entreprises originaires d’États membres de l’OTAN et autres alliés sont dispensées d’autorisations, le Bélarus, l’Iran, la Corée du Nord, le Venezuela mais surtout la Chine font l’objet d’une interdiction absolue.
À l’origine, tous les composants nécessaires à la fabrication des satellites de communication étaient inscrits sur l’USML et dépendaient du Département d’État. En 1986, privé de capacité de lanceurs américains et face aux besoins croissants de lancements, le président Ronald Reagan signa un accord commercial avec la Chine pour lancer quatre satellites commerciaux américains par an jusqu’en 1994.
L'accident de la Navette Challenger en 1986 obligea les États Unis à assouplir ITAR...
En 1981, lors de la mise en service de la Navette Spatiale Américaine (réutilisable), l’engin bénéficia d’un monopole légal qui avait mis à la retraite tous les lanceurs dépensables américains. Le premier accident mortel de l’orbiteur Challenger le 28 janvier 1986 mis fin à ce monopole. Le complexe militaro industriel lancera la production de nouveaux lanceurs dépensables, les fusées Delta II, IV et Atlas V qui ne furent disponibles qu’à la moitié de la décennie 1990.
....jusqu'au volte face après la répression du mouvement étudiant Place Tiannanmen
Sous la présidence Bush en 1989, la répression du mouvement étudiant Place Tiannanmen à Pékin incita la Maison Blanche et le Congrès à prendre une série de sanctions économiques incluant la suspension des exportations de satellites commerciaux américains lancés par des fusées chinoises. Pourtant en novembre 1990 le Président George Bush ordonna le retrait des biens à double usage du régime ITAR à moins que la sécurité nationale fut menacée. Les satellites de communications relevaient désormais de la compétence du Département du commerce mais des exceptions demeuraient dans l’hypothèse des satellites embarquant certains composants militaires (sont notamment visés les antennes au delà d’une portée de 200 miles et moteurs réallumables réhausseurs d’orbites).
À partir de 1993, les satellites de communication retournèrent dans le giron du département d’État, ceci suite à des discussions inter ministérielles pointant le besoin de restreindre la définition des «composants militaires» et contestant la compétence du Département du commerce.
En 1996, le Président Clinton se fit l’écho des critiques du ministère lésé et ordonna le transfert de la compétence en faveur du Département du Commerce. Toutefois, tout exportation de satellites devait obtenir une licence du Département d’État, de la Défense, de l’Énergie et de l’Agence de contrôle des Armes et du Désarmement. Les échecs consécutifs en janvier 1995 et février 1996 des deux fusées chinoises emportant les satellites américains furent à l’origine d’une remise en question de la compétence du Département du Commerce quant à sa capacité de faire respecter la législation.
Delta II, Atlas V et Delta IV Heavy, des lanceurs au quasi monopole gouvernemental
Depuis le Strom Thurmond National Defense Autorisation de 1999 les satellites commerciaux relèvent du Département d’État. Ils ont été retirés de la liste des biens à double usage du Département du Commerce et sont à nouveau inscrits sur l’USML. Désormais, il incombe au Président de prouver au Congrès quinze jours avant tout transfert qu’il ne constitue pas une menace pour les entreprises de lancement américaines et ou qu’il ne contribuera pas aux avancées des technologies balistiques chinoises. Désormais, le Department of Defense dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour demander des autorisations supplémentaires en cas de lancement dans un pays étranger pouvant avoir des répercussions sur la politique étrangère.
Le marché gouvernemental américain : seul horizon des fusées américaines
Dans le reste du monde la classification entre technologie à double usage et munitions diverge selon les États, mais elle confère un avantage commercial non négligeable aux États ayant retenu la première au détriment de la seconde. ITAR a remodelé le paysage des lancements américains : en raison de besoins gouvernementaux militaires ou scientifiques importants les fusées Delta II, IV et Atlas V répondent quasi exclusivement à ce marché et sont les seules à bénéficier de la commande publique. Seule la fusée Delta II qui a bénéficié d’un accord de fabrication sous licence à destination du Japon à condition de ne pas entrer en concurrence avec le marché américain mais l'accord a duré moins de dix ans.
Ariane Espace, le grand gagnant d'ITAR
Inversement, l’Europe qui applique une politique beaucoup moins stricte en matière de satellites commerciaux et a permis permet à la société ArianeEspace SA (France), de capter la majorité des lancements commerciaux destinés à être lancés par des fusées américaines.De même, la fabrication de satellites commerciaux pour des pays tiers représente une part importante de l'industrie spatiale européenne. Aujourd’hui ce constat pèse en faveur d’une énième révision du régime car ITAR entrave la propre présence américaine sur le marché mondial des lancements commerciaux. L’esprit même d’ITAR se heurte désormais à la réalité du marché mondial : nombreux sont les fabricants de satellites à désormais proposer des satellites ITAR FREE, développés uniquement à partir de composants non américains, réduisant ainsi la portée du contrôle.
Car son influence s’étend à des pays tiers, il peut restreindre les exportations de pays tiers dont les satellites contiennent des composants américains : les lancements de fusées russes Soyuz par ArianeEspace au port spatial de l’Europe à Kourou en Guyane ont nécessité la construction d’un pas de tir dédié distant de quelques kilomètres de celui d’Ariane V afin que calmer les inquiétudes américaines.
Réformer ITAR ?
Annoncée par le Président Obama en 2009, l’amendement de l’USML a été repoussée en raison de l’engorgement parlementaire. La démarche vise à simplifier l’exportation de biens incorporant pas ou peu de technologie militaire mais concernés par la législation ITAR. L’ambition présidentielle de créer une agence et liste unique risque de se heurter à l’opposition républicaine jouera pleinement son rôle.
SpaceX à la rescousse d'ITAR ?
En matière de satellites commerciaux, il appartiendra au Président Obama de prouver aux membres du Congrès de l’intérêt de retourner à un régime moins strict en faveur des satellites de communication. Notamment en démontrant que le régime actuel surprotège la sécurité nationale au détriment du potentiel commercial des entreprises de leurs circonscriptions. Mais les récents exploits de la start up américaine SpaceX en matière de réduction des coûts de lancements et des contrats qu’elle décroche pour lancer des satellites commerciaux depuis les États-Unis pourraient avoir raison de cette volonté de réforme.
L’Histoire des lanceurs est pleine d’ironie : c’est parce que les États Unis avaient refusé aux Européens une utilisation commerciale du satellite qu’ils lançaient pour leur compte que l’Europe s’était engagée dans l’aventure Ariane.
Aujourd’hui le leadership européen (50% du marché mondial) est contesté par la Chine et les nouvelles ambitions américaines moins par la disparition d’ITAR que l’émergence de lancements à bas prix depuis les États-Unis. En pleine élaboration d'un régime de contrôle des biens à double usage, l'Europe veillera à ne pas se tirer une balle dans le pied.
À vouloir contrôler indirectement le marché mondial, ITAR semble avoir brûlé les ailes du potentiel américain d’exportation de satellites en faveur de l’Europe qui a su capter une partie du potentiel commercial américain.
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